论档案行政管理对社会诚信建设的介入
中山大学信息管理系　傅　薇

　　随着我国加入WTO，社会主义市场经济逐步与国际接轨，建立和完善社会信用体系已成为当务之急。目前关于社会诚信建设的文章可以说是言必称信用档案。可见全社会已经认识到档案对于信用体系构建的重要性。然而实际情况是，一方面，在社会舆论中，档案之于社会信用建设的重要性已得到公认；另一方面，在社会信用体系构建的实际工作中，档案部门似乎在一旁坐冷板凳。由此可见，在档案工作参与社会诚信建设的问题中，我们首先要搞清楚的是作为档案事业体系的重要组成部分，同时又是政府直属机构的档案行政主管部门如何介入社会诚信建设。

一、从对“信用档案”的界定看档案部门参与社会诚信建设的必要性

　　现有的关于“信用档案”的说法，可谓五花八门，现摘录一些如下：

　　“是民事主体在社会交往中形成的记录和反映其信用表现，保持备查的各种记录。在社会交往中，有信用关系就产生信用记录，信用记录的留存即成为信用档案。”①
　　 “由相关机构根据业务需要，收集、整理和保管的反映个人和企业信用状况的信息材料。” ②
　　 “是反映银行向消费者发放个人贷款之前，向有关机构查询的该贷款者资信情况，它一般包括两方面：一是借款人在贷款申请表中提供的贷款历史、房住情况、收入情况、婚姻情况等方面的信息；二是信用管理机构提供的与借款人信用历史相关的资料，包括未偿还的债务情况、信用卡透支情况，在其他金融机构的贷款记录等。” ③
　　 “是信用过程中形成的具有保存价值的历史记录”④
　　 “是一种档案，也是人们在社会实践活动中形成的真实记录，具有档案的一般特征”，“是社会个体信用状况的全面记录，它主要包括经济信用记录，但又不仅限与此，还应包括与经济活动密切相关的社会信用记录，公开的司法记录等方面的记录”。⑤
　　 由于信用建设在我国刚刚起步，信用档案是新生事物，各个论述者因其不同的专业背景和知识结构而得出不同的结论，不足为怪。综观各种说法，在一点上具有共识，即信用档案是在信用活动中产生的、保持备查的历史记录。
　　 由此可见，“信用档案”具有档案的性质，“信用档案”及信用档案工作应该属于档案行政管辖范围。信用档案制度是信用制度的重要组成部分。因此，档案行政介入社会信用建设，不是一厢情愿，更不是“插手”，而是其自身职责范围所及。

二、从信用档案的特点及其工作现状看档案部门参与社会诚信建设的可能性

首先，形成信用档案的主体具有广泛性。从法律的角度来看，形成信用档案的主体可以归为两大类：具有民事能力的自然人和法人。这些自然人和法人在从事社会活动中，由共同参与的另一方或另几方做出评价，构成其信用档案。由于人口和机构的流动性越来越大，相关的信用档案可能分布于不同的地域、不同的部门，造成了系统利用与分散保管的矛盾。

其次，信用档案的凭证作用具有时效性。信用档案之所以被称为社会信用制度的物质基础，是在于信用档案具有档案的原始性、真实性，能够承担起社会道德评价的责任。但是，对于信用档案的这种凭证作用应该辨证地理解：一方面，信用档案是信用主体在社会实践活动中形成的，关于信用状况最原始的记录，最能令人信服；另一方面，信用记录随着信用活动的发展而不断丰富，遥远的历史记录不能强有力地证明近期的信用状况。因此，信用档案归档整理的滞后性与信用档案发挥凭证作用的时效性之间存在着矛盾。

再次，信用档案的管理应该具有规范性。通常一个完整的社会信用体系，涉及到金融、海关、税务、公安、人事等多个领域，因此，任何一个主体形成的信用档案，其内容都有可能是跨行业跨地区的。从长远来看，将社会征信体系的平台建立在其中哪一个领域或部门都难免有失公正，而一旦社会征信体系的公正性受到怀疑，则诚信建设就无从谈起。另外，各行业部门都有其自身的行业特点和工作职能，在不同行业标准的制约下拼凑起来的信用档案体系，不能充分发挥对信用的监督管理职能。信用档案形成渠道的多样性与规范化管理存在着矛盾。

围绕信用档案可能出现的这些问题的解决，有待于一个中立于各相关行业又具有信息优势的部门来对各方信息进行整合。档案部门作为国家信息系统的重要组成部分正能胜任这项工作。

三、档案行政管理如何介入社会诚信建设

档案行政管理，一般而言，就是按照《档案法》职权程序进行行政执法监督检查以及宣传、教育、业务指导等工作。我国信用制度和信用体系建设的迅猛发展及信用档案的数量逐渐增长，使档案工作的范围得到了空前的拓展和深化。档案行政部门应该积极主动地参与到社会诚信建设中去，引导档案工作满足社会需要。

1、广泛树立社会档案意识。我国正处于市场秩序规范化的阶段，建立完善的信用档案体系，是解决企业和个人信用问题的一条有效途径。在我国的社会生活中，信用档案普遍缺乏，即使是在信用活动频繁的金融领域，也没有对信用档案进行规范系统的管理。信用档案缺乏的关键原因不在信用记录的缺乏，而在于社会档案意识的薄弱。目前，社会诚信建设的兴起，为档案意识的强化提供了难得的契机。档案行政管理部门应该充分发挥宣传舆论的导向性作用，使公众了解档案的重要性，重视信用档案工作。

2、建立和完善档案工作指导网络。在社会诚信建设中，信用档案工作的特点，一是点多，凡是有民事能力的主体都要建档；二是面广，金融、工商、税务、公安、人事等各个领域都在其涉及的范围内；三是线长，档案要发挥信用监督作用，必须在时间上保持一定的连续性。而机构改革以后的档案部门，人少事多，难以面面俱到地开展工作。因此，档案行政管理部门着手建立档案指导网络不失为一种行之有效的办法。在档案指导网络体系中，档案行政管理部门是龙头，根据条块管理和分级管理的原则，将下一级档案行政管理部门、有行政管理职能的各行业主管部门以及对地方党政机关负责的部门作为其进行监督指导的对象。按照这样的原则和模式层层分理，档案行政管理部门既对庞大的信用档案体系进行了宏观协调管理，又充分发挥了各行业主管机构的积极性，有利于贯彻落实档案工作法律法规，保证政令畅通，了解和掌握社会各方面档案工作的基本情况。

3、主持信用档案体系的规范性建设。从宏观上对散存于社会各个领域的信用档案信息进行规范化的管理，并非易事。档案部门作为我国档案工作法定和权威的行政管理部门，首先应找准自身的位置，从国家和档案事业发展的大局出发，牢固树立法制观念，依法办事；其次是根据社会诚信建设的实际情况，把国家档案法律法规细化，增加可操作性，针对信用档案的特点和规律，制定切实可行的信用档案管理规范，为各方管理、利用信用档案提供依据；再次是要从上至下地与有关部门做好协调工作，应行使的权限决不能让步，如对信用档案体系的宏观监督和行政执法权等，在坚持宏观管理的基础上强化服务功能，适当放开具体业务性决策和执行权，共同把条条与块块的档案工作搞好。

4、倡导新形势下的档案学术研究。社会诚信建设带给档案工作部门的不仅有机遇，还有一些亟待解决的难题，比如信用档案公布的权限、利用的方式、信用档案实体的管理以及信用档案信息的申报制度等。毫无疑问，这些问题是在档案学的学科范畴内的。因此，身处决策层的档案行政管理部门应该积极鼓励针对这些新问题展开的档案学术研究，以理论指导实际工作。另外，档案行政领导中有不少人同时又是档案学各个学科领域的专家，具有较高的学术水平。在社会诚信建设中，其眼光具有宏观性，其工作具有全局性，能高屋建瓴地对新出现的问题做出判断，提出更为有益的启发。所以，新形势下的档案学术研究，不能缺少领导型学者的参加。

引文：
①王星光等：《信用档案初探》，《档案管理》2002年04期
②陈 宇：《信用档案与信用档案工作》，《中国档案》2002年04期
③高 峰：《关于建立我国个人信用档案制度的若干思考》，《档案学通讯》2002年05期
④钟 闻：《刍议信用档案》，《北京档案》2002年07期
⑤陶学滨：《信用档案的界定及应注意的法律问题》，《湖北档案》2002年07期