略论档案开放中的法律问题
赵秀姣　湖南湘潭大学管理学院69# 411105

　　自从1980年制定实施档案开放政策以来，我国档案开放工作也已有20多年的历史，对于“档案开放”一词，我们已不陌生。档案在开放过程中如开放的主体、起始时间以及开放范围、内容所涉及的法律问题，一直是档案工作中不可忽略的一部分，只有正确理解并正确指导档案工作，才能使整个档案事业朝法制化的轨道发展。但对于“档案开放”的涵义、特点及其与相关概念的关系，人们则从不同的角度予以理解，这又导致人们在处理相关事务上的不同认识。因此，科学合理地界定档案开放的内涵，是正确、理性地处理档案开放、利用问题的基础。

一、档案提供利用工作与档案开放

　　《档案管理学》（邓绍兴、陈智为主编，中国人民大学出版社，1989年）中将档案提供利用工作放入整个宏观档案管理工作中下了一个定义：档案提供利用工作，亦称“档案利用服务”，是档案保管部门以所收藏的档案文化财富为依据，通过一定的方式与方法，直接提供档案信息，为社会各项事业服务的一项业务活动。这个定义以档案部门的档案管理业务环节为内容界定档案提供利用服务，具体包含如下内容：了解和熟悉馆（室）藏档案信息的内容和成分，各种档案检索工具的使用方法；分析预测社会对档案信息的需求特点，把握档案利用需求的发展规律；向档案用户介绍和报道馆（室）藏中相关的档案信息线索，积极开展档案咨询服务；向档案用户提供他们所需要的档案文献。
　　 从档案提供利用工作的涵义中可知档案开放属于档案保管部门的业务活动，是档案提供利用工作的一个重要环节，为提供利用创造了良好的条件。

二、开放档案与档案开放的区别

　　同样还是这本《档案管理学》中这样定义开放档案，就是将一般可以公开的和保密期满档案，解除“封闭”，向社会开放，允许档案用户在履行简便的手续后，即可通过一定的方式，进行开发利用。这一定义确立了：开放档案的范围，即一般可以公开的档案文件和已满一定保密期限的档案文件，那些虽已过保密期，但信息内容涉及目前党和国家的机密事项或受法律保护的公民个人隐私的档案等，不在此开放范围；开放档案的用户对象，即向社会开放，“向一般的公众开放”，意味着任何依法利用档案馆库藏档案资源的自然人和法人，都可以成为开放档案的用户对象。依照《档案法》、《档案法实施办法》、《各级国家档案馆开放档案办法》等的规定，我国档案的用户对象包括我国公民和组织、港澳台同胞、海外华侨及外国人和组织。
　　 开放档案，强调档案从封闭走向了开放的状态，标志着大部分地公民能充分利用档案信息资源，充分享有原本只是由少数人才有的特权。
　　 而档案开放，侧重于从开放档案的工作内容入手，其定义为：为便于社会各界充分地、自由地利用一般可以公开和保密期满并可向社会开放的档案材料，各级国家档案馆依照有关法律、法规的规定所提供的利用服务如接待来访者、编制开放档案目录以及开放档案的公布工作。这个定义更确切地说明了：

1． 开放的主体为各级国家档案馆
　　 将档案向社会开放是法律赋予各级国家档案馆的义务，这里指的各级国家档案馆指的是各级国家综合档案馆和专门档案馆，其他部门档案馆或档案室等保存档案的单位则没有向社会开放档案的义务。

2． 开放的是不需要再保密的档案
　　 是将原本处于封闭状态、控制在一定范围内使用的档案向公众开放。也即那些开放后不会对党和国家、对人民、对档案的形成者和档案内容所涉及的有关人员造成任何损失损害的档案都属于不需要保密的范围。

3． 开放的工作内容为接待来访者，编制开放档案目录，以及档案的公布
　　 既然档案已向社会开放，来访者的合理要求就应该予以接纳，同时，应将本馆内属于开放范围的档案编成目录以利于利用者有针对性利用。档案开放的最高形式是公布，尽量将开放档案公布，利用者就不一定要亲自上门才能接触到这些档案信息，这将大大有利于信息的传播。

4． 开放的档案应该让社会公众“充分、自由”地利用
　　 这种“充分、自由”地利用，主要表现在，只要利用者抱着正当目的，履行正常的手续，在不损坏档案的前提下，可任意利用所有已开放的档案，而不应有任何其它的限制

5． 开放档案是一项原则性的工作
　　 即应当依照有关法律、法规的规定，如档案的封闭期限、提前或推迟开放的条件、利用手续和要求、他人合法权益的保护等等。
　　 档案开放的意义，不仅在于每个公民都享有了利用档案的权利，更重要的是，大量躺在库房的具有各种价值的档案资源，通过挖掘、开发、开放并与各行各业的档案需求相联系，进而使得档案多年被埋没的潜在价值，可以转化为现实的社会效益与经济效益。“废纸”成了“财富”，这一变化，无论对于档案和档案工作以及整个社会主义带来都将具有极其深远的意义。

三、档案开放中的法律问题

　　党的十五大指出，发展社会主义民主，是我们党始终不渝的奋斗目标。扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法实行民主管理，是健全社会主义民主制度的重要内容。档案系统向社会开放档案是增强主人翁意识，提高百姓政治参与积极性的催化剂，可拓宽人大代表和人民群众的政治参与渠道，提高人民群众的政治参与质量，具有不可估量的作用。档案开放不仅是档案工作所需、国家科学文化事业发展的需要，更是我国社会主义民主的充分体现。宪法第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”这是国家以宪法来保证了公民的民主权利。为了满足我国公民利用档案的正当需要，《档案法》第十九条和《档案法实施办法》第二十条均规定了有关档案开放的原则。这些规定将宪法的规定进一步具体化，为公民和组织利用档案的民主权利得以实现提供了法律依据和保障。

　　档案开放也是在原则性规定的，这些限制也以法律的形式加以了规范。

（一）档案开放主体的法律规定
　　 《档案法实施办法》第二十条规定了档案开放的主体：各级国家档案馆。这里指的是各级国家综合档案馆和专门档案馆，其他部门档案馆或档案室等保存档案的单位则没有向社会开放档案的义务。
　　 各级国家档案馆指负责接收、保管档案的中央、省、地、市、县级国家综合档案馆和专门档案馆，不包括部门档案馆和各机关、团体、企业事业单位和组织内部的档案室或具有档案室性质的档案馆。这是因为部门档案馆主要是收集管理本部门档案的事业机构，且由于他们档案内容的特殊性，如外交、安全、公安等部门的档案馆，他们所保存的档案开放期限与国家综合档案馆和专门档案馆有所区别。对于机关、团体、企业事业单位和组织内的档案室来说，由于其保存的档案形成年代较近，现实性和秘密性较强，所以他们所保管的档案不属于到期应当开放范畴，也不承担向社会开放档案的任务，一般只供本机关内部使用。

（二）档案开放起始时间的法律规定
　　 《档案法实施办法》第二十条规定：“各级国家档案馆保管的档案应当按照《档案法》的有关规定，分期分批地向社会开放，并同时公布开放档案的目录”。本条规定：“分期分批地向社会开放”，是因为考虑到目前各级各类档案馆所保存的档案中，属于到期应向社会开放的数量很大，而各档案馆的人力、财力有限，配合开放档案所做的准备工作一时难以完成，因此明确可以“分期分批”地开放，使各级负有开放任务的档案馆能够积极稳妥地做好这一工作。对档案的开放起始时间，《档案法实施办法》具体规定了以下四种情况：

1． 即日开放
　　 中华人民共和国成立以前的档案，其范围包括清代和清代以前的档案、民国时期的档案和革命历史档案，上述档案从形成时间上说，自形成之日起均超过30年，所以自《档案法实施办法》实施之日起应当向社会开放。1980年5月19日，中共中央书记处召开的第21次会议做出了开放历史档案的重要决定。同年5月27日至6月6日，国家档案局在北京召开了全国省以上档案馆工作会议。会议的议题之一就是讨论开放历史档案，为四化建设服务问题。会后，省以上档案馆大都制定了开放历史档案的具体办法。而后颁布的《档案法》，特别是《档案法实施办法》对开放历史档案的明确规定，就使开放历史档案有了法律依据。

2． 满30年开放
　　 中华人民共和国成立以来形成的档案，指1949年10月1日新中国成立以后的各级国家机构、组织、团体以及个人从事政治、经济、科学、技术、文化、宗教等活动形成的，对国家和社会有保存价值的全部档案。这些档案，自形成之日期满30年按规定分期、分批地向社会开放，这是中国档案法律法规采纳国际通行惯例的结果。1968年9月在马德里召开的第六届国际档案大会通过一项关于在那些制定了文件限制利用期限的国家，从文件产生到利用之间的总封闭期限不应超过30年的决议。由此，促使大多数国家采用了30年的封闭期制度。

3． 随时开放
　　 经济、科学、技术、文化等类档案，因与经济建设等紧密相关，并且利用率极高，如果满30年再开放，很可能使其中的许多档案失去其应有的使用价值。《各级国家档案馆开放档案办法》第二条规定：“经济、科学、技术、文化等类档案，可提前开放”。《档案法》第十九条规定：“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”。《档案法实施办法》第二十条规定：“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放。”上述明确规定强化了档案开放的时限性。这样的规定不仅有利用于发挥这部分档案的社会效益和经济效益，同时也有利于社会主义现代化建设以及公民在科学、文化生活等方面的需要。

4． 延期开放
　　 《各级国家档案馆开放档案办法》第二条规定：“涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，可自形成之日起满50年开放”。《档案法》第十九条规定：“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行”。《档案法实施办法》第二十条规定：“前款所列档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。”虽然在《各级国家档案馆开放档案办法》中对某类档案延期开放的具体期限做了规定，但因该规章的制订不符合《档案法》中规定的“报国务院批准施行”，所以，不能作为确定延期开放档案具体期限的法律依据。因此，国家应尽快依法制订相应的档案行政法规，对涉及国家安全或者重大利益和其他到期不宜开放的档案向社会延期开放的具体期限做出规定。需延期开放的档案，还有技术等方面的原因。因为在各级国家档案馆保存的档案中，有相当一部分档案是未经科学整理的，有的没有张、页号，有的没有案卷标题，也有的因自然原因，纸张老化、字迹褪变，不做进一步的修复和整理，是无法直接向社会提供利用的。因而，这一部分档案也可能延期向社会开放。

（三）开放范围、内容的限制性法律规定
　　 过了保密期限的档案，并不是可以毫无保留和无条件的向社会开放。很多的档案在什么样的范围内开放的问题上也会有一个限制性的规定。这是《中华人民共和国保守秘密法》（以下简科《保密法》）和《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》（以下简科《保密法实施办法》）因此，国家保密范围及解密制度的规定对档案开放工作有直接的影响。《保密法》第二条和第八条、《保密法实施办法》第四条分别对国家秘密的概念和应当列入国家秘密及密级的具体范围做了规定。《保密法》第二条规定“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”。其第八条规定，国家秘密包括符合本法第二条规定的七方面秘密事项，即国家事务的重大决策中的秘密事项；国防建设和武装力量活动中的秘密事项；外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；国民经济和社会发展中的秘密事项；科学技术中的秘密事项；维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。《保密法实施办法》第四条对保密范围又作了进一步的规定，即某一事项泄露后会造成下列后果之一的，都应当列入国家秘密及其密级的具体范围，包括危害国家政权的巩固和防御能力；影响国家统一、民族团结和社会安定；损害国家在对外活动中的政治、经济利益；影响国家领导人、外国要员的安全；妨害国家重要的安全保卫工作；使保护国家秘密的措施可靠性降低或者失效；削弱国家的经济、科技实力；使国家机关依法行使职权失去保障。

　　同样，对于大量的历史档案因其内容上特殊性，虽满30年后档案已失去了它的秘密性，但是并不能排除不宜公开的档案的存在，对此类档案延期开放或控制使用，是符合国家和民族利益的。1991年9月27日国家档案局、国家保密局发布的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》，列举了二十种不宜对社会开放的档案。主要有：

　　涉及党和国家重大问题、重大政治事件尚未做出结论的、不宜公开的；涉及各级党和政府领导人及社会各界著名爱国进步人士的政治历史评价及工作与生活中不宜公开的；涉及著作权、发明权、专利权以及尚有法律效力的中外产权、债权的档案。涉及司法、监察、纪检及组织人事工作中对有关人员违纪违法的调查与具体审理情况以及涉及公民隐私的；涉及台、港、澳同胞和海外华侨中爱国进步人士对社会开放会损害其声誉和权益的；涉及民国时期军、警、宪、特组织及人员对社会开放在一定时期内可能对某些方面带来不良影响的档案；机关、单位及个人移交、捐赠、寄存档案时期明确提出不能开放的档案以及除上述范围外，其它影响党和国家利益的档案等等。

　　上述不宜对社会开放的档案，实际均属于《保密法》规定的国家秘密范围，因此，理解这些内容时应与《保密法》的有关规定结合起来。

参考文献：
1．杨利华：《档案法学》[J]，中国档案出版社，1999年
2．郭树银：《中华人民共和国〈档案法〉实施办法释解》[J]，中国法制出版社，2000年
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